延安公务员考试申论热点：推进城镇化投融资的顶层设计

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　　中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。城镇化不仅是引发消费需求、带动投资增长、推动经济服务化的重要途径，而且是培育创业者和新型农民、实现安居乐业市民梦的重要手段，必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，为农业现代化创造条件，从而持续释放出巨大的内需潜能。为此，就给支撑推进城镇化进程的投融资政策设计提出了很高要求。

　　目前我国城镇化投融资发展中出现的问题主要包括：

　　(一)城镇化建设资金不足。当前，许多省市都提出发展重点中心镇，带动农村城镇化。但是多数中心镇原有基础设施比较落后，需要大量的资金投入，虽然中央以及省市财政都有资金支持，并且大多采取以奖代补的形式，也就是说不搞项目建设就没有资金支持，但不自己配套资金就拿不到补助资金。每个项目都要投入配套资金则致使基层财力捉襟见肘，一些急需建设的基础设施难以落实，大大制约了小城镇发展。

　　(二)传统融资方式面临挑战。中央政府和地方政府财税体制是城镇换发展融资模式变迁的主要推动力。以前的分税制改革、取消农业税和省直管县，以及现在的增值税扩围和试点房产税，都是影响城镇化财政融资的重要因素。随着深入推进经济改革和发展，1994年分税制改革，按照税种划分税权，进行分级管理，使得地方政府财权不足、事权过多，同时，受预算法约束，地方政府开始自主发行债券，当前仅在一些地方试点，其规模和方位与现实需求之间明显存在缺口。

　　(三)城镇化投融资平台存在风险。土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金，为解决城镇化建设的融资难题，地方政府通过建立城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台。融资平台存在的问题主要表现在：一是快速增长的融资规模，容易造成巨量隐性的政府债务;二是融资主体的设立和运作不规范，平台公司的治理结构不尽合理;三是融资平台缺乏外在约束机制。

　　(四)支持城镇化投融资的财政管理体制不顺。现阶段，城镇化发展需要投入财政资金的刚性支出过多，相对本就有限的财力，对于基础设施投入和提供公共服务的支出就变得十分有限，难以满足推进城镇化的发展需要。融资管理方面，城镇基础设施建设还没能从根本上打破“建设靠财政、经营靠政府”的状况，财政投入和银行贷款在投资中所占比重偏高，而市政债券和股票融资所占比重过低，城镇化发展市场化融资渠道不畅，特许经营模式还有待完善。

　　鉴此，推进我国城镇化投融资发展需要采取如下顶层设计：

　　第一，城镇化投融资主体应多元化。创新城镇化建设投融资模式势在必行，实施政府主导、各级政府合理分工、合理负担的公共财政体制。政府财政在融资过程中应强调引导和杠杆作用，民营资本应该成为基础设施建设特别是营利性基础设施的重要力量，在一定时期内，外资也可以在基础设施建设中发挥积极作用。

　　第二，对投融资平台进行规范。国家应该制定统一的标准，将融资平台严格限定在建设基础设施等领域，民营企业能做的要尽量让民营企业去做。要提高地方政府投融资平台信息透明度，推动促进投融资平台及时公开自身资金使用情况和信贷债务。要加强对地方政府隐性债务的外部监督，对地方政府担保行为进行严格管理，严禁将学校、政府办公场所和医院等公益性机构所属基础设施纳入抵押范围。

　　第三，城镇化财权与事权相一致。合理划分县、镇财税的分配比例，调整机构设置，理顺财税关系，改革财政预决算制度，使小城镇成为一级独立的财政，拥有自己的预算权和决算权。各城镇还应筹建和完善一级国库，同时还要依据地方特色安排公共支出，建立健全自上而下以及小城镇之间的转移支付体系，从而保证城镇基础建设和长远的发展。在财政层级结构“扁平化”的过程中，进一步理顺政府间财政分配关系。

　　第四，进一步发挥金融支持城镇化发展的作用。加强政策宣传引导和协调配合，明确金融支持的重点。出台适应城镇化发展需要的针对性措施，特别注意城镇化发展与工业、农业发展的协调性，围绕区域产业发展规划、经济结构调整做好金融支持文章，提升城镇化发展内涵。加强政策宣传，做好相关部门协调配合和信息沟通，形成政策合力。继续加大创新城镇化金融产品力度，加快推进城镇化。

　　第五，建立健全促进城镇化发展的财税政策体系。在进行城镇化建设时，各地必须立足于当地资源环境承载能力，确定城镇化发展目标，选择符合该地区特点的推进路径。财税政策的设计要充分考虑城乡之间、人和自然、城市和乡村文明之间的要求，在公共服务供给和收支内容方面，应适当把握节奏、进行灵活安排。对地方政府债务融资风险进行控制，关键在于控制债务增量引起的风险，不是仅限于微观层面上有无现金流，或者有没有偿还债务的资金来源，更重要的在于地方经济增长与债务能否形成良性循环。

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