2014年公务员申论地方保护之困：环保监管绑手绑脚

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　　“只要市(县)主要领导‘不点头’，像‘三高’企业这样的‘纳税大户’哪怕有污染环保局也管不了、治不了、关不了，因为税收才是地方政府的‘命根子’。”东部沿海某省一位环保局局长道出了环保监管的无奈。今年两会，雾霾再次成为代表委员和社会各界谈论最多的话题之一。多位业内人士认为，不仅是大气污染，当前我国不少地方还遭遇了污水横流、土壤重金属超标等污染问题。

　　从表面上看，造成污染的原因是污染项目过多、企业偷排、环保局监管乏力等。然而，经过记者进一步调查发现，“三高”企业污染难治理，治污出力不讨好等问题令地方环保局感到环保监管力不从心，而造成环境污染的深层次原因并不在环保本身，而是在地方干部的发展观和政绩观、考核评价体系、财税体制等环保“之外”的问题上，当前仅靠“环保局长”已经很难管住“带毒GDP”。

　　雾霾成“心肺之患”

　　“北京连续6天空气严重污染，这口大锅压下来，大家在这儿生活，使我们简直有点喘不过气来。”

　　两会前，一场大范围雾霾袭击了包括首都北京在内的七分之一国土，不仅“来势快”“时间长”，而且“范围广”“程度重”，已成全民关注的“心肺之患”。两会期间，雾霾再次成为代表委员和社会各界谈论最多的话题之一。

　　“空气污染是目前最大的民生问题，老百姓迫切期待改善空气质量。”全国政协十二届二次会议新闻发言人吕新华2日在新闻发布会上说，“2月21日-26日在北京连续6天空气严重污染，这口大锅压下来，大家在这儿生活，使我们简直有点喘不过气来。”

　　十二届全国人大二次会议发言人傅莹4日也表示，雾霾的问题现在已经成为中国一些城市标志性的难题，而且范围还在扩大。另外，不光是大气污染，水、土壤的污染也是比较严重的。“我和做环保工作的同事就这个问题交换意见，他们都觉得现在这种状况要持续下去的话，是我们的环境所难以承载的。”

　　那么，到底哪些污染物造成雾霾频发?中科院大气物理研究所研究员王跃思通过对大气灰霾的观测结果分析认为，北京大气灰霾污染主要形成于周边工业燃煤污染排放输送，北京治霾应削减周边燃煤排放和本地机动车排放。

　　据了解，中国科学院在全国布设了由40个站(点)组成的大气质量联合观测网，覆盖京津冀、长三角、珠三角等重点区域，对我国大气质量开展长期、定位和联网观测。王跃思称，2月污染过程的一个特点是PM2.5中硫酸盐浓度比例下降，但硝酸盐比例上升很快，说明目前环保措施脱硝亟须加强，电厂需要加大脱硝力度，钢厂、水泥、平板玻璃和重化工等必须全面脱硫、脱硝和除尘。

　　环保“出力不讨好”

　　环保是一个“出力不讨好”的工作：治污投入大、又脏又累、容易得罪人，干好了也很难算是政绩、很难因此升迁。

　　除大气污染外，当前我国不少地方还遭遇了污水横流、土壤重金属超标等污染问题。从表面上看，造成污染的原因是污染项目过多、企业偷排、环保局监管乏力等。不过，记者在采访中发现，造成这些问题的深层次原因并不在环保本身，而是在地方干部的发展观和政绩观、考核评价体系、财税体制等环保“之外”的问题上。

　　首先是一些地方干部“重经济、轻环保”的发展观和政绩观。虽然中央提出“科学发展”已经多年，但一些地方“重经济、轻环保”的观念依然根深蒂固。记者在我国多地采访时发现一个共性现象，从侧面可以反映这种畸形观念：地方干部在介绍发展成就时，总是大篇幅介绍GDP、地方财政收入、工业增加值等经济指标增长情况，而环保工作经常“一笔带过”甚至根本不提，“青山绿水”在一些干部眼里根本不是发展、不是政绩。

　　多地干部还普遍反映，在当前考核评价体系下，环保是一个“出力不讨好”的工作：治污投入大、又脏又累、容易得罪人，干好了也很难算是政绩、很难因此升迁。并且，只要不出影响恶劣的重大污染责任事故，很少听说有干部因为“污染了几条河”而受到处分。

　　此外，当前“分灶吃饭”的财税体制下地方政府强烈的“增税冲动”也容易造成污染“落地入户”。山东省寿光市副市长袁世俊告诉记者，当前地方财政主要有两大用途，“吃饭”和“福利”。“吃饭”就是发放行政、事业等单位人员的工资，“福利”就是教育、医疗、社保、就业等方面的投入。而这两部分支出都是“刚性”的且经常要增加，这就要求地方财政收入也要逐年高速增长。

　　山东几个县(市)主要负责人都曾向记者表示，是否引进一个工业项目，主要考虑能够提供多少地方财政收入和就业岗位等因素，环保是否达标往往成为次要考虑因素或者根本不予考虑。而钢铁、水泥、化工等“三高”企业大多也是“高税收”“多就业”，因此成了不少地方政府招商引资的“宠儿”，环境污染也随之而来。

　　一位县委书记说，地方政府喜欢上马“三高”企业的原因有两个：一是税收的连续性强、长期性明显，“三高”企业都是制造业，只要投产，产能是连续的，税收也是连续的，每个月都能产生税收收益;二是就业吸纳能力强，盈利能力强，对周边相关行业带动能力强，能够有效促进当地经济发展。

　　“三高”企业进易出难

　　只要市(县)主要领导“不点头”，像“三高”企业这样的“纳税大户”哪怕有污染环保局也管不了、治不了、关不了，因为税收才是地方政府的“命根子”。

　　多位业内人士向记者反映，“三高”企业不仅“进来易”，而且“出去难”。面对大气污染、水污染频发局面，虽然各地均加大了“三高”企业治理力度，但也有不少地方“雷声大，雨点小”，一些企业仍在“顶风作案”。

　　比如，环境保护部派出督查组于2月23至24日对河北省石家庄、邯郸、保定、唐山、廊坊、邢台的应急预案启动、执行情况进行了督查，发现唐山市河北鑫达钢铁有限公司、唐山泓泰水泥有限公司未履行重污染天气企业停产、限(减)产承诺，唐山泓泰水泥有限公司还存在氮氧化物超标排放、弄虚作假的问题;河北鑫达钢铁有限公司多台烧结机烟气未经处理直排。

　　长期关注大气污染问题的全国政协委员孙太利认为，有的地方称要向高污染、高能耗的“吃饭产业”开刀，但大量被压被砍的都是“苍蝇”级的小企业、小作坊，很少有“老虎”级的大企业、上市公司，真正的排污大户关停并转遥遥无期。

　　一直以来，如果有地方出了污染问题，社会各界责难的首先是环保部门。然而，多位环保局局长都曾对记者“大倒苦水”，他们认为“环保局长”根本管不了“带毒GDP”。

　　东部沿海某省一位环保局局长说，只要市(县)主要领导“不点头”，像“三高”企业这样的“纳税大户”哪怕有污染环保局也管不了、治不了、关不了，因为税收才是地方政府的“命根子”，环保这样的“次要”工作要为增税这样的“主要”工作“让路”。并且，只要这些“三高”企业合法“落了地”，按照当前法律法规，环保部门没有权力关停它们，只能以公函的形式请求当地政府配合。

　　亟待中央层面统筹

　　对于引进污染项目的干部要按照相关法律法规进行终身问责，不能因为干部升迁或离职而改变，以防止“政绩留本任，污染给下任”现象频频发生。

　　多位受访者认为，环保问题并非一时一地能够解决，亟须从中央层面统筹考虑，并对科学发展考核体系、财税体制、生态补偿机制、问责机制等方面做出相应调整，增强地方政府保护环境的自觉性和主观能动性。

　　考核是“指挥棒”，首先应完善中央对地方的科学发展考核体系。当前，生态指标在总体指标体系中所占比重明显偏小。比如，2013年山东某市科学发展考核指标共2000分，而其中主要污染物减排量、生活环境宜居水平等生态指标仅占140分，比重明显偏小。

　　山东省潍坊市市委书记杜昌文认为，应增加生态效益和环境质量考核内容并加大在考核总分中的占比权重。比如，可增加能源消耗、环境损害、消化过剩产能、政府债务、群众幸福指数和生活宜居水平、企业发展的生态效益等相关指标。

　　杜昌文说，在考核结果运用上，坚持发展导向、考核导向、用人导向“三个导向”相统一。将考核结果作为市委选拔使用干部的重要依据，综合运用于评价党政领导班子和领导干部，做到考用结合、赏罚分明，引导其在实干、实绩上争先进位。

　　其次，合理划分地方的事权与支出责任，调整中央与地方在部分税种上的分成比例。有专家认为，要合理划分并明确规定中央对地方的事权与支出责任。分税制下，税收体系较为清晰，但在事权方面，双方比较模糊，“上级点菜，地方买单”的情况非常普遍。

　　他建议，中央按照事权与支出责任相适应的原则，考虑公共事项的受益范围和管理效率，进一步科学确定中央、地方各级政府间事权划分和支出责任，明确跨区域的公共服务项目由上级政府负责，区域内的由本级政府负责，防止事权随意变化，避免上级政府靠“权威”将事权层层下移。

　　青州市常务副市长葛英煜等干部建议，中央可考虑大幅降低“三高”企业的地方税收分成，或者将其全部税收都上收中央，从根本上遏制地方政府盲目“增税冲动”。同时，为保障地方财力，可将目前全部由中央财政“拿走”的消费税，改为零售环节消费税归地方，生产、委托加工、进口等环节消费税依然归中央。另外，增加高新技术企业、第三产业和金融服务业在地方的税收分成比例，激励地方政府大力发展这些产业，自发进行转型升级。

　　再次，建立生态补偿机制。一位全国人大代表说，一个地区的发展是以牺牲另一个地区生态为代价的话，就要为损害的生态提供可靠有效的生态补偿，甚至是加倍补偿。当经济发展为生态做出了突出的贡献，就要给予褒奖和奖励。

　　最后，对地方引进的有污染项目实行终身问责制。不少干部认为，一些项目对生态环境的污染要多年以后才能显现，并且持续危害大、治理成本大、群众意见大。因此，对于引进这些项目的干部要按照相关法律法规进行终身问责，不能因为干部升迁或离职而改变，以防止“政绩留本任，污染给下任”现象频频发生。

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